“风险”，早在1996年美国FDA在联邦法律就已经提出了这一器械的监管概念,历年来FDA对于风险这一概念的重视程度是逐步的提升的，伴随之，宣称从一开始的“设计确认必须包括风险分析”，期间经历了2003年“把风险管理整合到质量体系中”，最后随着ISO14971:2007版的发布，FDA把“以风险为基础的决定（Risk-basedDecision）”的概念清晰彻底的提出来，它不但是医疗器械制造商的日常指南，同时也是FDA自己对于医疗器械市场的监管原则，同时这一理念也被欧盟各国主管当局接纳并且沿用至今。

譬如，在FDA的监管层面，为什么有些中风险的产品制造商在美国市场上市很多年了，FDA却一直没有进行工厂检查，反而，一些中低风险的耗材制造商在美上市才一两年，立即就被抽中进行工厂检查。其中一个主要原因就是的在联邦检查资源有限的情况下，FDA做出的以风险Risk-based Decision， FDA的使命是Public Health Protection， 所以当中低风险的耗材在美销售量特别庞大的时候，其合规性对美国国民就非常重要，制造商也就被“Decision”为一个高风险对象，自然会优先于他人被列为FDA的检查对象了。

2019年的COVID-19病毒疫情，使得“以风险为基础的决定（Risk-based Decision）”的概念在欧美海外市场上升到了前所未有的高度。

在这次新冠疫情中，所有的国家，包括美国在内，没有现成法律法规以应对疫情期间所需要的疫情物资进行紧急批准,也来不及准备那么多合规的资料可以供制造商参考，制造商“被迫”在无接收标准（acceptancecriteria /protocol）的情形下，研发以及举证产品是合规的，无论制造商还是欧美医疗器械的主管当局都是沿用了“以风险为基础的决定”。

譬如，针对疫情物资中的诊断试剂。FDA发布了EUA（Emergency Use Authorization）紧急批准通道，允许制造商的产品在没有传统的510（k）或者PMA等市场准入条件的境况下，先进入市场进行销售。同理，WHO发布了EUL（EmergencyUse Listing）紧急使用名单，允许供应商在没有传统的PQS准入条件下向联合国供货。德国的主管当局BfArm发布了应急使用白名单，允许制造商产品在没有CE标记的情况下在欧盟德国销售。

这不但是主管当局的监管方式，也是“风险-利益”的衡量，两者取其重的一种典型的“以风险为基础的决定（Risk-based Decision）”。因为，回首2020，这灾难性的一年，欧美国家对于疫情物资，特别是诊断试剂的天量需求，止步于自己的产能，所以不得不依赖于其他国家的产品，“有总比没有好”，用在当时某些欧盟国家，并不过分，面对这种情况，主管当局也是非常纠结的，一方面希望产品快速上市以解决疫情期间一些困境，另外一方面是如何确定产品上市后是安全的（产品收益大于风险）这才有了以上这些紧急放行通道。

但是大家应该注意到，“以风险为基础的决定（Risk-based Decision）”的紧急使用放行在各个欧美国家地区都不是一个无法规底线的行为，也并非有些坊间的错误理解成对安全有效性的法规要求的打折。反而主管当局通过各种监督手段，使得这一紧急使用放行得以在过去的12个月中逐步完善和发展， 其中体现最多的更新是临床要求。

譬如， 其中，比较典型的是：

到2021年5月15号为止，FDA更新13次COVID-19的EUA的模板以增加FDA的法规要求，同期，WHO对其EUL的模板也有类似的更新。此举，一方面被民间诟病其监管方向不明确，但实际上这充分体现“以风险为基础的决定（Risk-based Decision）”的策略。

这个策略在对待临床数据上的要求上体现的淋漓尽致， 从一开始不需要统计学意义的临床样本实验，到有明确需要至少多少例的临床实验数据；从对临床样本来源没有要求到必须有50%的新鲜样本；从临床试验可以在任何国家进行到必须在美国进行。

除了临床要求，后市场监督也是紧急放行项目中不可或缺的一部分。

WHO的EUL要求制造商更新年度报告，详细记录一年间所发生的的任何国家地区或者地域的负面事件和投诉，并且提交相应的调查评估处理的结果，这将作为WHO年报的一部分,让WHO对于制造商的EUL列名在下一个年度的有效性做出相应的评估决定。

FDA依赖于其自有的21CFR803联邦法规的要求，要求制造商随时报告发生在美国本土以及本土以外的任何医疗器械事故，在各版EUA的有要求中都少不了对制造商MDR的要求。同时FDA还应用产品抽样检测的方法，来进行后室场的监督检测，一旦发现检测结果EUA中宣称的性能指标不符背离，制造商往往面临大面积产品召回的命运。

以BfArm为代表的欧盟主管当局应用欧盟的警械系统（Vigilance system）来确保产品使用者对制造商的产品有任何的负面事件都可以及时的报告，并要求制造商在法规要求的时限内做出相应的调查和解释并且处置受影响的产品。

例如疫情中需要的抗源抗体检测的快速诊断的产品，这些快诊的产品没有CE marking，那么这种home used testing的能力研究（Performance study）是无法在当前研发确认（design validation）过程快速实现的，这种情况下，欧盟主管当局并不希望因为某些严重的个例事件(incident）等原因，将疫情中紧急需要的产品扣押或者列入产品黑名单故而导致产品不能上市，他们希望通过对后市场警戒系统的的严格执行，在主管当局和制造商之间沟通出双方都能接受的,合理的且能向社会（民众）交代的一种解决方案（产品）。

总之，欧美主管当局和WHO的“以风险为基础的决定（Risk-based Decision）”的策略体现在以下几个方面：
快速简略的入市审批通道
随着疫情发展和时间的推移，逐渐加严的临床资料的要求
上市后市场的监督和非常严格的医疗器械事件报告。

通过以上分析，制造商可以更加理解主管当局的监管思路并在产品的设计技术文件准备上做出相应的调整，值得注意的是：“以风险为基础的决定（Risk-based Decision）”的应急审批不代表国家地区的主管当局和WHO对产品质量及安全和有效性的折让，譬如在2021年中美国FDA的EUA的要求慢慢在向传统的510（K），PMA要求靠拢，WHO的EUL也逐渐向传统的PQ准入靠拢，欧盟更是鼓励制造商获取Home USE诊断试剂的Self-testing的CE证书。

来源：fdanews